Nach § 1 Abs. 1 S. 1 des Straßenreinigungsgesetzes (StrReinG) NRW sind
grundsätzlich die Gemeinden verpflichtet, die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslagen zu reinigen. Das umfasst auch den Winterdienst, also die Räumung von Schnee und die Beseitigung von (Eis-) Glätte. Nach § 4 Abs. 1 S. 1 StrReinG NRW können die Gemeinden die Reinigung der Gehwege aber durch Satzung den Eigentümern der an die Gehwege angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke – den sog. Anliegern – übertragen. Von dieser Befugnis machen die Gemeinden üblicherweise in erheblichem Umfang Gebrauch, so dass tatsächlich in aller Regel nicht die Gemeinden, sondern die Anlieger verpflichtet sind, die Gehwege zu reinigen, jedenfalls aber für den Winterdienst auf den Gehwegen zu sorgen haben. Die einschlägigen Regelungen, die seit dem 1. Januar 2013 in Bonn gelten, werfen dabei allerdings einige Fragen auf.
Wie die meisten Straßenreinigungssatzungen besteht auch die Satzung der bonnorange – Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) über die Straßenreinigung in der Bundesstadt Bonn i. d. F. vom 17. Dezember 2013 aus den eigentlichen Satzungsbestimmungen und einem Straßenverzeichnis. § 2 Abs. 1 der Satzung sieht vor, dass die „Reinigung der im … Straßenverzeichnis besonders kenntlich gemachten Straßen und Gehwege … in dem darin festgelegten Umfang“ den Anliegern auferlegt wird. Im Straßenverzeichnis sind die meisten öffentlichen Straßen in Bonn aufgelistet. Dabei folgt das Straßenverzeichnis einem bestimmten Schema, das nachfolgend beispielhaft am Rheinweg illustriert werden soll:
„Rheinweg BO A IV G“
Ausweislich der ebenfalls im Straßenverzeichnis vorhandenen Legende steht „BO“ hier für den Stadtteil Bonn, „A“ für die Straßenart „überwiegend dem Anliegerverkehr dienende Straßen“, „IV“ für die Reinigungsklasse „wöchentlich einmalige Reinigung“ und dem Zusatz „G“ ist zu entnehmen, dass es sich um eine „Straße mit Straßenbegleitgrün“ handelt, das bei Bedarf zu reinigen ist. Neben einer optisch völlig einheitlich gestalteten Auflistung der Straßennamen und der Legende zu den Stadtteilen, Straßenarten, Reinigungsklassen und der Zusatzangabe zum Begleitgrün enthält das Straßenverzeichnis keine weiteren Angaben. Das ist mit Blick auf § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung bemerkenswert.
Wie gezeigt, ist in dieser Vorschrift, erstens, eine Übertragung der Reinigungspflicht für die im Straßenverzeichnis „besonders kenntlich gemachten“ Straßen und Gehwege vorgesehen. Alle in dem Straßenverzeichnis enthaltenen Straßen sind aber optisch völlig identisch aufgeführt; keine Straße ist dabei in irgendeiner Weise besonders kenntlich gemacht worden. Nach § 2 Abs. 1 der Satzung wird die Reinigungspflicht hinsichtlich der im Straßenverzeichnis „besonders kenntlich gemachten“ Straßen und Gehwege darüber hinaus, zweitens, „in dem darin festgelegten Umfang“ auf die Anlieger übertragen. Das Straßenverzeichnis trifft aber ausschließlich bei der Beschreibung der Reinigungsklasse V („14-täglich einmalige Reinigung, ausschl. durch die Anlieger“) eine Aussage zum Umfang der Übertragung auf die Anlieger. Davon abgesehen findet man dort nur eine Einteiligung in die einzelnen Reinigungsklassen, die als solche lediglich die zeitliche Frequenz der Reinigung festlegen.
Und zu guter Letzt stellt sich, drittens, die Frage, warum § 2 Abs. 1 der Satzung zwischen „Straßen und Gehwege[n]“ differenziert. Nach § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 lit. b des Straßen- und Wegegesetzes NRW gehören Gehwege ohnehin zu den Straßen im straßenrechtlichen Sinne. Das dürfte auch die Gesamtheit der Gehwege nach § 1 Abs. 3 der Straßenreinigungssatzung umfassen. Es ist daher nicht klar, warum die Gehwege in § 2 Abs. 1 der Satzung gesondert erwähnt werden. Vielmehr wird dadurch der Eindruck erweckt, als werde die Reinigungspflicht für die Gehwege nur auf die Anlieger übertragen, soweit das Straßenverzeichnis ausdrücklich auch Gehwege enthält. Das aber ist gerade hinsichtlich der typischen Konstellation nicht der Fall, in der zu einer Straße auch ein Gehweg i. S. v. § 1 Abs. 3 der Satzung gehört.
Nimmt man § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung wörtlich, ergibt sich also folgendes Bild: In dem Straßenverzeichnis sind keine Straßen besonders kenntlich gemacht, so dass die Übertragung der Reinigungspflicht insgesamt ins Leere läuft. Darüber hinaus wird im Straßenverzeichnis aber auch nur für die Straßen der Reinigungsklasse V der Umfang festgelegt, in dem die Reinigungspflicht auf die Anlieger übertragen wird. Selbst wenn es besonders kenntlich gemachte Straßen gäbe, würde das Straßenverzeichnis für diese also im Wesentlichen keine Festlegungen zur Übertragung der Reinigungspflicht treffen. Zu guter Letzt würde mangels Nennung von Gehwegen die Reinigungspflicht ohnehin möglicherweise nur für den Bereich außerhalb der Gehwege auf die Anlieger übertragen. Mit anderen Worten: Nimmt man § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung wörtlich, läge in Bonn die Reinigungspflicht für die Straßen, jedenfalls aber für die Gehwege, vollständig oder aber zumindest ganz überwiegend bei der Stadt Bonn bzw. der bonnorange AöR (§ 1 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung).
Nimmt man jedoch die ganze Satzung in den Blick, zeigt sich, dass der Satzungsgeber wohl eine andere Regelung treffen wollte. Er ist offensichtlich davon ausgegangen, dass das Straßenverzeichnis „besonders kenntlich gemachte“ Straßen und Gehwege enthält, da es sonst keine erkennbare Funktion hätte. Vor allem wären auch die umfangreichen Regelungen zur Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger in §§ 2 ff. der Satzung, auf die auch § 1 Abs. 1 der Satzung Bezug nimmt, gegenstandslos. Eine Straße ist daher wohl schon dadurch „besonders kenntlich gemacht“, dass sie in das Straßenverzeichnis aufgenommen wurde. Der Wortlaut hätte daher richtigerweise auf die „durch Aufnahme in das … Straßenverzeichnis besonders kenntlich gemachten Straßen und Gehwege“ abstellen müssen. Denkbar wäre es auch gewesen, wie in anderen Satzungen einfach (wie in einer früheren Fassung der Bonner Straßenreinigungssatzung) auf die „im anliegenden Straßenverzeichnis aufgeführten“ bzw. (wie etwa in der Stadt Köln) auf die „im Straßenverzeichnis kenntlich gemachten“ Straßen und Gehwege Bezug zu nehmen.
Auch zeigt § 4 Abs. 2 der Straßenreinigungssatzung, dass die „Reinigungsverpflichtung einschließlich der Winterwartung …in den Reinigungsklassen I, II, III, IV und VI der bonnorange AöR für die Fahrbahnen und den Anliegern für die Gehwege“ obliegen sollte. Durch die Zuordnung der Straßen zu einer Reinigungsklasse sollte daher auch der Umfang bestimmt werden, in dem die Reinigungspflicht auf die Anlieger übertragen wird. Mittelbar wird der Umfang dieser Übertragung daher zwar durch das Straßenverzeichnis bestimmt. Die entscheidende Festlegung hierzu erfolgt aber nicht, wie es dem Wortlaut von § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung entspräche, „in“ dem Straßenverzeichnis, sondern in § 4 Abs. 2 der Satzung. Richtigerweise müsste § 2 Abs. 1 der Satzung deshalb auf den „in dem darin in Verbindung mit § 4 Abs. 2 festgelegten Umfang“ Bezug nehmen.
Bereits § 4 Abs. 2 der Satzung zeigt durch die Differenzierung zwischen dem Gehweg und der Fahrbahn als der übrigen Straßenoberfläche (vgl. § 1 Abs. 4 der Satzung) auch, dass der Satzungsgeber wohl davon ausgegangen ist, mit der Nennung einer Straße im Straßenverzeichnis die Reinigungspflicht nicht nur hinsichtlich der Straße (im engeren, nicht straßenrechtlichen Sinne), sondern auch hinsichtlich eines ggf. zugehörigen Gehwegs geregelt zu haben. Das „und“ in § 2 Abs. 1 der Satzung wird daher wohl als klarstellendes „einschließlich“ zu lesen sein, obwohl die gewählte Konjunktion „und“ angesichts der üblichen straßenrechtlichen Begrifflichkeiten eher zur Verunklarung führt.
Damit lässt sich durch eine Gesamtschau der Satzung die vermutlich beabsichtigte Regelung zur Übertragung der Reinigungspflicht erkennen: Für die im Straßenverzeichnis aufgeführten Straßen (einschließlich der Gehwege) soll die Reinigungspflicht in dem durch § 4 Abs. 2 der Satzung geregelten Umfang auf die Anlieger übertragen werden. Diese soll damit insbesondere für die meisten Straßen die Winterreinigungspflicht im Bereich der Gehewege treffen (vgl. § 6 der Straßenreinigungssatzung). Fraglich ist angesichts der aufgezeigten Defizite der in § 2 Abs. 1 enthaltenen Bestimmung nur, ob diese voraussichtlich beabsichtigte Regelung auch rechtlich wirksam getroffen wurde.
Maßstab ist insoweit das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Es fordert bei rechtlichen Vorschriften eine hinreichend klare Fassung des Wortlauts.1 Es ist allerdings nicht schon dann verletzt, wenn Vorschriften auslegungsbedürftig sind.2 Insbesondere kann sich die notwendige Bestimmtheit auch aus dem Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelung ergeben.3 Das spricht dafür, dass die Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger in der Straßenreinigungssatzung für die Stadt Bonn noch den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots genügt. Der Grad der verfassungsrechtlich geforderten Bestimmtheit wird aber durch die Möglichkeit einer dem Gesetzeszweck entsprechend sprachlich exakten Fassung4 sowie durch die Art und Intensität der Auswirkungen für den Betroffenen5 bestimmt.6 Gerade im Bereich von Grundrechtseingriffen bedarf jedes Zurückbleiben des Gesetzgebers hinter dem praktisch erreichbaren Grad der Bestimmtheit einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.7
Legt man diese Maßstäbe zugrunde, ist nicht erkennbar, warum der Satzungsgeber in § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung eine in dreifacher Hinsicht unklare Regelung treffen musste, gerade auch im Vergleich zu den Straßenreinigungssatzungen anderer Gemeinden. Das gilt auch mit Blick auf die weitreichenden Folgen einer Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger, die insbesondere im Bereich des Winterdienstes mit erheblichen Verpflichtungen der Anlieger einhergeht (vgl. § 6 der Satzung). Es handelt sich somit bei der Übertragung der Reinigungspflicht um einen spürbaren Grundrechtseingriff, was noch dadurch akzentuiert wird, dass eine Verletzung der Reinigungspflicht und ein Verstoß gegen ein Ver- oder Gebot nach §§ 2 ff. der Satzung in § 8 Abs. 1 als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden.8 Deshalb hat auch das OVG Münster bereits darauf hingewiesen, dass die Pflichten, die sich für die Anlieger aus einer Straßenreinigungssatzung ergeben, „so eindeutig sein [müssen], dass der Anlieger über den Umfang seiner Pflichten nicht im Unklaren ist“; es gelte „ein strenges Gesetzmäßigkeitsprinzip“.9 Vor diesem Hintergrund könnte durchaus einiges dafür sprechen, dass der Satzungsgeber verpflichtet gewesen wäre, eine zumindest weniger unklare Regelung zu der weichenstellenden Übertragung der Reinigungspflicht in § 2 Abs. 1 der Satzung zu treffen, was ihm auch unschwer möglich gewesen wäre.
Angesichts der weitreichenden Folgen, die eine unterbliebene Straßenreinigung, insbesondere im Bereich des Winterdienstes, haben kann, ist allen Anliegern im Bereich der Stadt Bonn freilich zu raten, von einer wirksamen Übertragung der Reinigungspflicht in dem durch § 4 der Satzung bestimmten Umfang auszugehen. Das gilt gerade auch mit Blick auf die Interessen Dritter, die durch vereiste Gehwege u. ä. der Gefahr erheblicher Verletzungen ausgesetzt würden. Sehr wünschenswert wäre allerdings, wenn der Satzungsgeber die misslungene Vorschrift des § 2 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung überarbeiten und im Sinne der (vermutlich) wirklich gewollten Regelung präzisieren würde. Abschließend festzuhalten sind aber, so oder so, zwei weitere Gesichtspunkte: Einerseits bleibt es für das eigene Grundstück – etwa den Weg zur Haustür – unabhängig von der Straßenreinigungssatzung bei der Räum- und Streupflicht als Bestandteil der Verkehrssicherungspflicht des Eigentümers und ggf. der Mieter. Andererseits ist es aber auch falsch, wenn die bonnorange AöR auf ihrer WWW-Seite behauptet, dass die „Gehwege … vom jeweiligen Anlieger (Grundstückseigentümer) gereinigt werden“ müssten. Denn selbst bei großzügiger Auslegung der Satzung stimmt das nicht für die Gehwege an solchen Straßen, die nicht im Straßenverzeichnis enthalten sind und bei denen es sich auch nicht um Fuß- oder Verbindungswege einschließlich selbständiger Gehwege i. S. v. § 2 Abs. 2 der Satzung handelt. Für diese Straßen – zumeist in Neubaugebieten – ist eine Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger nicht erkennbar. Reinigungs- und damit auch winterdienstpflichtig bleibt insoweit die bonnorange AöR (vgl. § 1 Abs. 1 der Satzung).